东莞不设区县的故事：农村不是农村，城市

作者：佚名时间：2024-03-11阅读数：人阅读

发布时间：2024-03-11 08:01:21

不设区县是东莞成为目前几乎百分百城市化的城市的最重要的推手，恐怕早在上世纪90年代，整个东莞就没有纯粹自给自足的农民了。

东莞不设区县的故事源头要回到遥远的1984年，时年李近维被委任为东莞县委书记，上任后，李近维提出自己的施政纲领：农村工业化、城乡一体化。时间转到2021，东莞还是被网路群嘲：农村不是农村，城市不是城市，尴尬。当时大家都明白，想要发展，依托香港才是关键。广东任何县的干部都明白这个道理，每个县也都拼命争夺这一块的资源。东莞与其他县不一样的是：东莞离香港近之外，另外还有香港同胞六七*人和众多的海外侨胞。东莞县将争夺“香港资源”的主力战场下放到了乡镇与村庄，采取“人盯人”战术。当地政府甚至动员每个村每个镇甚至每个人，都参加到对‘香港资源’的争夺里。在与一众对手竞争“香港资源”中胜出后，到1988年升为地级市前，东莞县已布局了满天星星的小加工厂了。

1985年9月，东莞经国务院批准撤县建市。随后，东莞又开始申请成为地级市。但却很快给驳回了：非农人口、市区面积，东莞没有达标，而且市镇之间缺乏县治结构。1987年与1978年相比：社会总产值增长了5.4倍，达65.8亿元；工农业总产值增长了5.1倍，达51.5亿元；国民收入增长了4.3倍，达29.3亿元；出口创汇增长了5.8倍，达2.67亿美元；财政收入增长了2.1倍，达2.02亿元。更关键的数据在于，9年中，全市工农业总产值以平均每年22.3%的速度发展，高于广东省13.5%的速度。特别是1985年以来，工农业总产值平均每年净增7亿元，平均年增长速度37%. 正是1987年经济实力才使东莞在1988年1月升级为地级市。仍是原来东莞的面积范围，也没有设县，只是由原来县管镇变为市管镇。

对于东莞市管镇的格局，有着缜密而战略性思考的李近维，当然不会不考虑真正升级后的东莞市构造一个什么样的组织结构。“我们总是说精兵简政，减机构减人数，为什么越减越多呢？”这是李近维的思考的起点，“其实做减法，远不如先做加法稳妥。加法是，干部人数不变，把产值与规模做上去，按产值与人头来比较，机关人员也算是精简了。”这是做足增量的思路，东莞10年已经实施李的这一增量思路，问题是他如何说服上面，不设县而而改为市管镇的建制呢。1987年9月，李近维在中央党校干部进修班学习，这是一个时间机会。李近维形象的故事讲述的是邻县惠阳县，“以前东莞和惠阳差不多，但后来，惠阳先是分出一个惠东县，又分出一个县级的惠州市，最后还分出一个大亚湾开发区。结果在同一块土地上，4个县级的4套班子，而这又是个指挥层，并不是直接生产财富。这好比同一块草地，草再肥，也经不起4群牛来吃啊。我们东莞如果在市与镇之间设几个县或县级区，地还是这块地，按当时的财力就难以经得起那么多‘牛’吃了”。原东莞市政协主席袁李松后来讲述一份数据，或许是更能阐述李近维的思路：全国由财政供给的行政事业单位人员，平均28人供养一个，广东省为26人，而东莞如果保持格局不变，则为68人供养一个。这尚未计算庞大的外来人口。最终东莞没有设县，市管镇保留至今。

李近维强调道：“在现有人事制度结构里，如果设县治这一层级，那么县级领导的人事任免，权力在省里；而镇级干部的任免权却又在县里，市里两不靠。市镇结构，镇级人事安排全在市里。市里既已让渡财权，如果没有人事上的控制，岂不容易失控？市镇结构安排的*智慧在此。“不过这也为镇政府权力过大埋下了伏笔。

东莞升级为地级市后，村或镇的集体组织还是成为对外前卫的一个个主轴。政府也竭力维系着不同层面的利益均衡。一旦有土地需要建工厂或出让，村集体的存在直接发挥着作用。在某个村子中，如果一些人家的土地被征用，土地款归村委会或村民小组所有，利益平分给每家人。失地的农民会在几年一次的土地调整中再次分得土地。通过出卖土地和劳动力换来“三来一补”企业很快就造成用地紧张的情况，从2000年开始，东莞市也开始收紧了土地审批权。之前20多年的发展中，东莞基层政府的土地审批一直没有遇到过阻力。镇和村里的干部都会提到，在开足马力全民招商的年代，只要有项目去市里申报，不管项目大小，土地是一定会通过审批的。从2006年开始，东莞市规定首期投资额在500万美元以上的项目才优先考虑建设用地。2018年东莞土地开发强度逼近50%，远超“30% ” 是国际公认的土地开发强度临界点。

2003年，东莞市政府从莞城搬到现在南城现址，拉开了东莞“强心”序章。2005年，东莞市委书记佟星在东莞市城镇化工作会议上表示东莞今后将以市区为核心，发展西部沿海城镇带和东部铁路沿线城镇带，以路网为纽带，形成以“三位一体”大城区为龙头，各中心镇为支点的组团式城市格局，改变以往镇区强于市区的发展局面。

2006年新上任的市委书记指出：当前东莞正处在产业升级、经济转型和城市化进程的关键时期，旧有的行政区划的弊端日益凸现，这种32个镇区分散的行政管理架构开始遇到一些行政管理上的难题。这些难题突出表现为，城市中心区规模狭小、带动能力不强、各镇各自为政、基础设施重复建设、各镇区经济发展模式趋同，从而导致镇区之间的激烈竞争，也导致资源浪费和环境破坏的现象十分严重。

2006年底，是任市委书记刘志庚强调：关于东莞现有行政构架的调整问题不是敏感问题，也不存在调不调的问题，调是肯定要调，至于怎么调，现有三种模式供选择：一是重走老路。也就是现有的32个镇区不动，在它们中间设立5至6个区来管。二是进行调整合并，实施“强心限肢”策略。适当支持中心镇的基础设施和公共服务建设，适当限制一般镇重复建设同类设施。按照“强心限肢”策略，朝城市化方向发展，在叫法上有直接改变，以后都不叫镇。三是学习深圳的模式，不仅不合并反而要将大镇拆开，设多个街道办和办事处，当然不是学深圳的三级管理模式。可惜的是，直到2011年11月，长达5年多久的区域调整随着刘高升为副省长戛然而止。当时可谓万事俱备，只欠临门一脚，只差区域调整最后宣读了。

后来的继任者，只是在东莞地图上划区域，N版后就变成了下图那样，恐怕下一个继任者还会继续在东莞地图上继续划区域。

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